Beugi beugt sich der direkten Demokratie

Von Franca Siegfried ‒ 27. Februar 2022

Alle haben abgestimmt im Glauben, dass die Initiative für die Zentrumsplanung Beugi ein Glücksfall ist. Das war 2018. Wegen einer Kommunikationspanne ist jetzt durchgesickert, dass sich die Planung so nicht umsetzen lässt. Wie anpassungsfähig ist ein Mehrheitsbeschluss – Andreas Glaser, Rechtsprofessor für direkte Demokratie, gibt Auskunft.

Auf dem 6230 Quadratmeter grossen Grundstück im Dorfkern an bester Lage steht das Wohn- und Pflegezentrum Beugi, das nicht mehr gebraucht wird. Ein privater Investor will eine Überbauung mit Wohnungen und einem Grossverteiler realisieren. Die Abstimmung an der Urne ist für Mitte 2018 geplant. Ein Alt-Gemeinderat entwickelt jedoch ein Gegenprojekt: Nicht ein privater Investor, sondern die sieben in Zollikon ansässigen Baugenossenschaften sollen das Areal im Baurecht übernehmen für gemeinnützige Wohnungen. Dass sich kein Grossverteiler in die Überbauung einmietet, ist eine weitere Auflage der Initiative. Die Mehrheit der Bevölkerung gibt den Zuschlag für die heimischen Baugenossenschaften. Das Projekt soll mit Architekturwettbewerb im Jahr 2021 ausgeschrieben werden und als Finale können die Zollikerinnen und Zolliker im Jahr 2022 abstimmen… so war einst der Plan.

Jetzt kursieren Gerüchte, Fakten, wie auch Tatsachen – es ist ein Brei von Informationen von der «Hinterbühne», der noch nicht für die Öffentlichkeit bestimmt ist. Kurzum eine Kommunikationspanne. Die Umzonung des Areals für öffentliche Bauten in eine normale Bauzone erhöht den Wert der Liegenschaften bis zu 30 Millionen Franken. Damit sollen bis sechs Millionen Franken als Steuern an den Kanton gehen. Der Streitpunkt: Wer bezahlt? Gemeinde oder Genossenschaften? Es wird auch von neuen Anforderungen von Seiten der Gemeinde gemunkelt, und eine Kosten-Nutzenrechnung bringt die Genossenschaften unter Druck. Eine salomonische Lösung macht die Runde: Das Areal bleibt im öffentlich-rechtlichen Besitz wie es ist und die Baugenossenschaften bekommen andere Standorte in der Gemeinde für 50 gemeinnützige Wohnungen. Noch ist alles unbestimmt. Und Zollikerinnen und Zolliker fragen sich, was mit ihrem Mehrheitsbeschluss geschieht.

Der Rechtsprofessor Andreas Glaser der Universität Zürich hat sich den Fall Beugi für den Zolliker Zumiker Bote angeschaut. Sein Spezialgebiet ist direkte Demokratie:

Wie ist Ihre Einschätzung, kann ein Auftrag, der die Gemeinde von der Bevölkerung erhalten hat, umgestaltet werden, weil es den Initianten an Wissen fehlte oder schlecht recherchiert wurde? 

Grundsätzlich haben die Stimmberechtigten einen Anspruch darauf, dass die von ihnen angenommene Initiative so umgesetzt wird, dass dies den in der Initiative zum Ausdruck gebrachten Vorstellungen entspricht. Der Gegenstand des Begehrens darf nicht verlassen, der Sinn der Initiative muss eingehalten werden. Dies bedeutet, dass der Gemeinderat die Umsetzung weder verschleppen darf, noch den Inhalt der Initiative völlig ändern darf. Es ist aber zulässig, dass der Gemeinderat die Umsetzung unter Berücksichtigung des kantonalen Rechts und des Bundesrechts vornimmt. Gerade bei solchen Planungsinitiativen spielen sonstige rechtliche Vorgaben eine wichtige Rolle. Entscheidend ist aber, dass der Gemeinderat nicht politische, sondern nur rechtliche Argumente zur Anpassung der Initiative vorbringen kann.

Wie muss nach demokratischem Recht in einem solchen Fall die Gemeinde reagieren?

Die Gemeinde ist verpflichtet, die Initiative grundsätzlich eins zu eins umzusetzen. Nur wenn dem rechtliche Hindernisse entgegenstehen, beispielsweise weil das Bundesrecht in einem Punkt etwas anderes vorschreibt, darf die Gemeinde den Inhalt der Initiative in diesem Punkt anpassen. Der Gemeinderat muss aber in jedem Fall eine der Initiative entsprechende Vorlage zur Umsetzung der Initiative ausarbeiten. Über diese entscheiden dann die Stimmberechtigten. Selbstverständlich können sie den Vorschlag ablehnen und die Sache wäre erledigt.

Gibt es Studien, die bei solchen Fällen einen Vertrauensverlust in der Bevölkerung aufzeigen?

Nein, konkrete Studien genau zu diesem Punkt sind mir nicht bekannt. Die Umsetzung von Volksinitiativen bzw. die mangelhafte Umsetzung führt aber immer wieder zu heftigen Diskussionen. Im Bund wohl am bekanntesten ist der Fall der Masseneinwanderungsinitiative. Im Kanton Zürich führte die Nicht-Umsetzung der Kulturlandinitiative sogar zu einem Urteil des Bundesgerichts. Mit diesem zwang es den Kantonsrat zur Umsetzung. Die Stimmberechtigten lehnten diese Vorlage dann allerdings ab.

Wo sehen Sie den Vorteil einer direkten Demokratie, auch wenn sich ein Verfahren verzögert?

Der Vorteil liegt ungeachtet der Verzögerung darin, dass die Behörden das Vorhaben nicht gegen den Willen der Bevölkerung durchsetzen konnten. Auch wenn es gewissermassen zu einer Blockade kam, konnten nicht gegen den Willen der Mehrheit vollendete Tatsachen geschaffen werden. Allerdings ist es schwierig, mit einer Initiative selbst konkrete Vorhaben anzuregen.